Tuy nhiên, cũng theo thời gian, Luật NSNN đã bộc lộ nhiều bất cập, do đó Bộ Tài chính đã dự kiến trình các cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung 9 nhóm vấn đề với 31 nội dung.

Tại Hội nghị tổng kết 5 năm thực hiện Luật NSNN vừa diễn ra đầu tháng 2/2009, Thứ trưởng Bộ Tài chính Nguyễn Công Nghiệp đã nhấn mạnh 7 vấn đề quan trọng nhất trong số những vấn đề, nội dung cần sửa đổi.  

1. Khắc phục tính lồng ghép trong hệ thống NSNN

Hệ thống NSNN hiện nay bao gồm ngân sách Trung ương (NSTƯ) và ngân sách địa phương (NSĐP), trong đó, NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND), cụ thể là ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã; ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Quy định lồng ghép của hệ thống NSNN cơ bản đảm bảo tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép này mà quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới. Nhiều khi địa phương quyết định dự toán không đúng với chỉ tiêu giao dự toán của Thủ tướng Chính phủ về chi đầu tư phát triển, chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ….

Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.

Nhận thấy rõ lợi ích như vậy song trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường, và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Chính vì thế, cần phải có một bước chuyển tiếp.

Theo đề xuất của Bộ Tài chính, trước mắt sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ và chi NSĐP; đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách, và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra.

Thứ trưởng Bộ Tài chính Nguyễn Công Nghiệp nhấn mạnh: lồng ghép là vấn đề lớn nhất của NSNN hiện nay. Không thể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN). Bộ Tài chính đã đề xuất tiến một bước để hạn chế lồng ghép, đó là Quốc hội vẫn quyết định tổng thu, chi NSNN,… nhưng không quyết định chi giáo dục, khoa học… Tuy nhiên, như vậy cũng vẫn còn bất cập vì Quốc hội vẫn phải chia chi đầu tư, chi thường xuyên cho từng tỉnh một. Nên chăng Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, chi, số bội chi, những định hướng cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể.

Mặt khác, để tăng tính khả thi, hiệu quả của luật thì cần làm rõ xem Quốc hội quyết định những vấn đề gì trong NSNN(?) 

2. Xác định rõ hơn phạm vi ngân sách Nhà nước

Luật NSNN quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…”. Song thực tế, các cơ quan hành chính Nhà nước vẫn được để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào NSNN. Việc để lại chi phí thu như vậy chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN và gây phức tạp trong công tác quản lý. Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính không chỉ bù đắp cho chi phí thu mà còn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau.

Đối với các khoản thu phí, lệ phí của các đơn vị sự nghiệp, hiện nay, một số phí dịch vụ mới chỉ đảm bảo một phần chi phí như học phí, viện phí… Về bản chất, đây là các khoản thu để bù đắp một phần chi phí của các dịch vụ công. Vì vậy, nếu đưa toàn bộ số thu, chi này vào cân đối NSNN thì sẽ gây khó khăn trong công tác điều hành ngân sách do số thu phí, lệ phí rất khó dự toán được chính xác. Đặc biệt, với việc áp dụng quy trình chi mới (rút dự toán), nếu thu không đạt dự toán thì cũng rất khó giảm được chi. Đã có nhiều khoản thu như học phí, viện phí… được để lại đơn vị để bù đắp chi, nếu quy định phải nộp rồi sau đó chi theo dự toán thì không khuyến khích thu, còn nếu nộp rồi cấp lại thì chỉ làm tăng thủ tục hành chính về ngân sách mà không giải quyết được vấn đề cần thiết là kiểm soát và tăng hiệu quả sử dụng.

Để khắc phục những bất cập trên, Bộ Tài chính đề xuất rằng nên phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho đơn vị. Cụ thể: Phí, lệ phí do cơ quan hành chính Nhà nước thu thì nộp toàn bộ số thu vào NSNN, còn chi phí thực hiện nhiệm vụ thu của các cơ quan này sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức tiêu chuẩn chi ngân sách được pháp luật quy định. Đối với các khoản phí, lệ phí do các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện thu, thì căn cứ lộ trình đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, khi chuyển đổi phương thức quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, phí, lệ phí của đơn vị sự nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) được coi là nguồn thu của đơn vị. Nhà nước giao toàn bộ cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng, kế toán, quyết toán và công bố công khai theo quy định của pháp luật, không hạch toán vào NSNN. Đây cũng giống như một doanh nghiệp công, những khoản thu được chính là doanh thu. Tuy nhiên, có đặc trưng là cơ quan Nhà nước nên vẫn sẽ được hỗ trợ một phần từ ngân sách, chỉ quản lý phần ngân sách hỗ trợ đó. Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bằng chính sách, quyết định thu cái gì, thu như thế nào chứ không quy định con số thu cụ thể (nói cách khác là không ghi thu).

Một khía cạnh khác trong vấn đề phạm vi ngân sách đó là khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất. Xét bản chất thì cả hai khoản thu này đều là thu ngân sách và theo nguyên tắc phải phản ánh đầy đủ vào thu NSNN. Tuy nhiên, thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng X, nguồn thu xổ số kiến thiết được để lại đầu tư cơ sở hạ tầng phúc lợi xã hội quan trọng của địa phương, không đưa vào cân đối NSNN. Trong khi đó, tiền thu sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và được cân đối đầu tư trở lại tương ứng. Như vậy, cách cân đối 2 khoản thu này không thống nhất.

Bộ Tài chính đề xuất sửa đổi bất cập này theo hướng: Phản ánh cả hai khoản thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất vào cân đối NSNN, đồng thời, quy định nguồn thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ lệ điều tiết giữa NSTƯ và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTƯ và NSĐP. Thực hiện phương án này vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ các khoản thu vào NSNN, vừa đảm bảo được mục tiêu sử dụng các khoản thu này theo quyết định của cấp có thẩm quyền. 

3. Cho phép dự phòng ngân sách ở các Bộ, sở, ban, ngành

Luật NSNN đã quy định dự phòng ngân sách để chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, nhiệm vụ phát sinh quan trọng về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán. Tuy nhiên, chưa có quy định tiêu chí để xác định nhiệm vụ nào là cấp bách được bổ sung từ dự phòng, nên còn có một số trường hợp sử dụng dự phòng chưa đúng với quy định của Luật NSNN.

Về việc bố trí dự phòng của các Bộ, cơ quan Trung ương và các đơn vị dự toán cấp I của các cấp ngân sách ở địa phương khi phân bổ dự toán, Luật NSNN hiện hành quy định “sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc”, không quy định “được để lại dự phòng đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm”. Do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện, một số Bộ, ngành và cơ quan gặp khó khăn khi cần thiết có dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh. Mỗi khi cần lại phải trình Chính phủ, rất phức tạp. Ví dụ, Bộ Y tế cần kinh phí phòng chống dịch cúm, lại phải chờ Bộ Tài chính, mất thời gian.

Theo Bộ Tài chính, có thể sửa đổi bất cập này theo hướng bổ sung quy định “các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc được phép dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm.

Tuy nhiên, Thứ trưởng Nguyễn Công Nghiệp lưu ý rằng cần cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này. Chẳng hạn, nếu cho phép bố trí dự phòng ở các Bộ, sẽ tồn tại 2 quỹ dự phòng: Dự phòng chung của ngân sách do cơ quan quản lý tài chính là Chính phủ hoặc Chủ tịch ủy ban điều hành; Dự phòng của các Bộ. Điều này xa rời thông lệ quốc tế. 

4. Phải cân nhắc tỷ lệ phân chia của 5 khoản thu cho ngân sách xã

Theo quy định của Luật NSNN, ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất). Thế nhưng trong quá trình thực hiện, đã có tình trạng một số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, trong khi có xã nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi, không thực hiện điều hòa được, gây khó khăn trong quản lý ngân sách.

Bộ Tài chính kiến nghị hướng sửa đổi là chỉ quy định 5 khoản thu trên phải phân cấp cho xã, còn việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với 5 khoản thu cho ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương.

Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước, theo quy định của Luật NSNN, khoản thu thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước và thuế VAT (không kể thuế VAT hàng nhập khẩu) là khoản thu phân chia giữa NSTƯ và NSĐP có trụ sở doanh nghiệp đóng tại địa bàn. Tuy nhiên, 2 khoản thuế gián thu, do các tổ chức, cá nhân cả nước nộp, không phải chỉ có các tổ chức, cá nhân trên địa bàn địa phương đó, nên chỉ phân chia cho địa phương có trụ sở của doanh nghiệp đóng trên địa bàn là chưa hợp lý.

Theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước trên thế giới như Đức, Áo… thực hiện phân chia nguồn thu VAT cho các cấp ngân sách, trong đó, phần phân chia cho các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số.

Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên chăng quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTƯ và ngân sách của các địa phương. Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác. 

5. Phải có cơ chế điều chỉnh nguồn thu khi có tăng giảm đột biến

Trong một số trường hợp, do chưa bao quát, lường hết được những yếu tố phát sinh mới (chẳng hạn có thêm nhà máy đi vào hoạt động…) nên một số địa phương có tăng thu đột biến; hoặc cơ sở tính chưa sát dẫn đến làm giảm thu lớn (ví dụ dự kiến thời gian tới sẽ có một nhà máy lớn đi vào hoạt động, dự kiến đem lại nguồn thu mấy trăm, mấy nghìn tỷ, nhưng sau đó nhà máy không hoạt động nữa). Tuy nhiên, Luật NSNN hiện hành không có quy định về vấn đề này, nên trong quá trình triển khai thực hiện phát sinh nhiều bất cập.

Nếu không xử lý kịp thời thì có thể dẫn đến tình trạng địa phương bị giảm thu đột biến lâm vào tình trạng rất khó khăn, phải làm công văn đề nghị, nghĩa là sẽ dẫn đến cơ chế xin cho.

Phương án sửa đổi theo đề xuất của Bộ Tài chính là bổ sung quy định trong trường hợp ngân sách địa phương có tăng, giảm thu đột biến trong kỳ ổn định ngân sách thì Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định biện pháp điều chỉnh số tăng, giảm thu cho phù hợp.

Vấn đề cốt yếu hiện nay là phải xác định rõ khái niệm “đột biến”, thế nào là “tăng đột biến” và “giảm đột biến”. 

6. Nên cho phép hỗ trợ từ ngân sách địa phương cho các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn

Luật NSNN hiện hành quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.

Nhưng trên thực tế, đã có một số địa phương có điều kiện về ngân sách thực hiện hỗ trợ thêm cho các cơ quan Trung ương ở địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) Việc hỗ trợ này tạo thêm nguồn lực tài chính cho các cơ quan Trung ương để thực hiện nhiệm vụ và phù hợp với điều kiện thực tế ở địa phương. Song nếu đối chiếu vào luật thì việc hỗ trợ như vậy đã vi phạm quy định.

Theo đề xuất của Bộ Tài chính, cần giữ quy định mang tính nguyên tắc như Luật NSNN hiện hành, nhưng cũng cần quy định cụ thể các trường hợp được sử dụng ngân sách cấp này hỗ trợ cho các nhiệm vụ chi của cấp khác, có thể hướng dẫn cụ thể trong Nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật NSNN. 

7. Quy định cụ thể khoản chi đầu tư từ NSNN

Theo Thứ trưởng Nguyễn Công Nghiệp, chi đầu tư có tính đặc thù, song Luật NSNN không tách vấn đề này ra, không làm rõ đặc thù của đầu tư xây dựng cơ bản. Luật Đầu tư hiện nay chủ yếu điều chỉnh khu vực đầu tư tư nhân, đầu tư ngoài, còn khoản đầu tư ngân sách cấp thì vẫn chưa bao quát.

Trong chương trình làm việc của Quốc hội, Bộ Kế hoạch & Đầu tư đã được giao soạn thảo Luật Đầu tư công. Nhưng khi ban hành luật này thì có phần trùng với Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu… Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính đang tiếp tục nghiên cứu kỹ hơn vấn đề vừa nêu, nếu thấy cần thì sẽ soạn thảo luật riêng. 

Thời gian này, Bộ Tài chính vẫn đang tiếp tục hoàn thiện dự thảo Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi. Sắp tới, dự thảo sẽ tiếp tục được công bố, lấy ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, địa phương. Dự kiến được Quốc hội thông qua vào tháng 11/2009, và chính thức có hiệu lực từ năm 2011, Luật Ngân sách Nhà nước sẽ tiếp tục phát huy vai trò góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội, đưa Việt Nam tiến bước trên con đường hội nhập.